Les plans climat air énergie des collectivités territoriales
| Site: | Moodle UVED |
| Cours: | Les modes d'action en anthropocène |
| Livre: | Les plans climat air énergie des collectivités territoriales |
| Imprimé par: | Visiteur anonyme |
| Date: | vendredi 4 avril 2025, 19:30 |
Description
1. A propos de la séquence
Acquis d'apprentissage
- Comprendre et expliquer ce qu’est un PCAET
- Comprendre l’institutionnalisation des plans climat air énergie
- Comprendre comment la lutte contre les changements climatiques est orchestrée en France
- Comprendre les avancées et les difficultés inhérentes à l’élaboration et à la mise en œuvre des PCAET
Durée de la séquence
- 50 min
2. Quelles actions de lutte contre les changements climatiques à l’échelle locale ?
En ratifiant
- la convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (adoptée en 1992 lors du sommet de Rio de Janeiro sur l’environnement et le développement),
- le protocole de Kyoto (adopté en 1997 lors de la COP 3), puis
- l’Accord de Paris (adopté en 2015 lors de la COP 21),
la France s’est engagée à lutter contre les changements climatiques, avec des objectifs chiffrés notamment en termes de réduction de ses émissions de gaz à effet de serre. Pour cela, sur le plan national, des actions doivent être élaborées et déployées, non seulement pour réduire les émissions, mais aussi pour adapter les territoires aux changements climatiques. Plusieurs lois fixant les cadres de l’action et les objectifs à atteindre ont été adoptées. Elles confèrent un rôle primordial aux collectivités territoriales, appelées à élaborer et à mettre en œuvre des politiques climatiques locales.
Cette séquence
- présente le rôle des collectivités territoriales dans la lutte contre les changements climatiques en France,
- décrit l’institutionnalisation progressive des plans climat entre les années 2000 et les années 2020, en fournissant un panorama, ainsi que des focus sur quelques exemples.
- Enfin, un bilan et des perspectives mettent en évidence les avancées et les difficultés relatives à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques climatiques locales.
2.1. Rôle des collectivités territoriales dans la lutte contre les changements climatiques
Les Plans Climat Territoriaux
Les premières initiatives de lutte contre les changements climatiques à l’échelle locale ont émergé en France au début des années 2000
. L’approche initialement enclenchée par l’État, avec une démarche considérant le « problème climat-énergie » à l’échelle nationale, a progressivement fait place
à une approche accordant un rôle de « chefs d’orchestre » et de « relais majeurs » aux collectivités territoriales. Dès le départ, l’option de s’attaquer conjointement aux changements climatiques et aux questions énergétiques, en les articulant, a été retenue, d’autant que la problématique
des énergies est étroitement liée à la problématique des émissions de gaz à effet de serre, qui sont à l’origine des changements climatiques actuels. En instituant en 2004 les Plans Climats Territoriaux (PCT), le Plan climat national a offert
l’opportunité aux territoires (grandes villes, agglomérations et régions) d’élaborer et de mettre en œuvre des actions locales de lutte contre les changements climatiques. Des territoires pionniers se sont alors engagés dans des actions visant
à relever le défi climat-énergie au niveau local. Ces territoires ont élaboré les premières politiques climatiques locales françaises entre 2005 et 2008.
Les Plans Climat Énergie Territoriaux
Cette première période de construction de l’action climatique locale a été suivie par une seconde période, entre 2009 et 2015, suite aux lois Grenelle 1 (2009) et Grenelle 2 (2010). Elles ont institué les Plans Climat Énergie Territoriaux (PCET),
à mettre en œuvre à l’horizon 2012, par les collectivités territoriales de plus de 50 000 habitants. La loi sur la « transition énergétique pour une croissance verte », adoptée en 2015, a changé le périmètre des PCET. Devenus PCAET
(Plans Climat Air Énergie Territoriaux), ils sont obligatoires, depuis 2018, pour des collectivités territoriales de plus de 20 000 habitants. Depuis lors, on assiste à un foisonnement et à une généralisation des plans locaux climat-air-énergie
.
Le rôle de l'ADEME
L’ADEME (Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie, devenue Agence de la transition énergétique), joue un rôle majeur dans l’opérationnalisation de la lutte contre les changements climatiques dans les collectivités territoriales. En 2005,
elle a publié un guide intitulé « le plan climat à l’échelle de mon territoire ». Il permet d’identifier les actions climatiques des collectivités territoriales et de fixer des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre
à l’échelle des territoires. Dès 2007, l’ADEME a diffusé un outil méthodologique opérationnel appelé « bilan carbone collectivités ». Il sert à quantifier les émissions de gaz à effet de serre des territoires. C’est un outil de diagnostic permettant aux collectivités territoriales de piloter les démarches associant les acteurs du territoire,
et de planifier les actions à mettre en œuvre pour que les différents secteurs d’activités (agriculture, transport, habitat, etc.) s’inscrivent dans une optique bas carbone, conformément aux engagements de la France :
- facteur 4, c’est-à-dire la division des émissions de gaz à effet de serre par 4 à l’horizon 2050 par rapport à 1990 ;
- 3x20, c’est-à-dire faire passer la part des énergies renouvelables à 20% du mix énergétique, réduire les émissions de gaz à effet de serre de 20%, et accroître l’efficacité énergétique de 20%.
Pour faire l’inventaire ou le bilan de leurs émissions de gaz à effet de serre (BEGES), les collectivités territoriales peuvent mobiliser les outils méthodologiques élaborés par l'ADEME. C’est pour ce but que des Conseillers Territoires Engagés pour la Transition ont été formés par l’ADEME et sont employés par des collectivités territoriales. Réaliser le BEGES permet de montrer l'exemplarité de la collectivité territoriale, qui peut obtenir le label Territoire Engagé dans la Transition Écologique, en reconnaissance de la pertinence des actions à mettre en œuvre dans le cadre du PCAET et dans le cadre du traitement et de la gestion des déchets produits au sein du territoire.
Les collectivités territoriales sont instigatrices de politiques climatiques locales ou territoriales, en pilotant des dynamiques incitatives cherchant à impliquer les secteurs économiques et industriels, ainsi que les citoyens, dans des modes de production et de consommation peu émettrices de gaz à effet de serre. Par des exercices de planification et de prospective, les collectivités territoriales jouent un rôle d’animateur territorial et de catalyseur des actions de lutte contre les changements climatiques. Leur rôle est considérablement accru avec l’institutionnalisation des plans climat air énergie par les lois dites grenelles, et par la loi de 2015 sur la transition énergétique pour la croissance verte.
2.2. Le foisonnement des actions locales de lutte contre les changements climatiques
Le Plan Climat National, adopté en 2004 pour engager la France dans des actions de lutte contre les changements climatiques en application du protocole de Kyoto, préconisait aux collectivités territoriales (régions, départements, communes, communautés
de communes, syndicats intercommunaux, agglomérations, pays, etc.) de décliner ce Plan au niveau local. Cette déclinaison s’est traduite par l’élaboration des plans climat territoriaux (PCT). Mais cette préconisation a été très peu suivie, la lutte
contre les changements climatiques étant alors encore très balbutiante, nécessitant une expertise conséquente et une forte conviction, ainsi que des moyens financiers et humains importants.
Les territoires pionniers
- Villes : Rennes, Nantes, Lyon, Grenoble
- Régions : Nord-Pas-de-Calais, Hauts-de-Seine et Poitou Charentes
A partir de 2008, le Grenelle de l’environnement, avec les deux principales lois qui en sont issues (Loi Grenelle 1 en 2009 et Loi Grenelle 2 en 2010) impulse une dynamique de mobilisation des territoires dans la lutte contre les changements climatiques, en préconisant les plans climat énergie territoriaux (PCET).
D’après la loi Grenelle 1,
le rôle des collectivités publiques dans la conception et la mise en œuvre de programmes d’aménagement durable doit être renforcé. A cet effet, l’Etat incitera les régions, les départements et les communes et leurs groupements de plus de 50 000 habitants à établir, en cohérence avec les documents d’urbanisme, des plans climat-énergie territoriaux avant 2012
— chapitre II, article 7, loi Grenelle 1
La loi Grenelle 2 instaure des Schémas Régionaux du Climat, de l’Air et de l’Energie (SRCAE), à réaliser conjointement par le préfet de région et par le président du conseil régional. Ils complètent ou incorporent les PCET.
Les PCET doivent comporter
- des actions visant à atténuer les changements climatiques via la réduction des émissions de gaz à effet de serre et la sobriété énergétique (couplage climat-énergie), car 2/3 des émissions de gaz à effet de serre sont engendrées par des activités énergétiques.
- des actions de cohérence territoriale, qui agrègent différents échelons territoriaux en les articulant avec l’échelle régionale.
Le nombre de collectivités territoriales engagées dans les PCET a augmenté significativement depuis l’émergence de ce dispositif en 2009. L’observatoire des PCET, créé par l’ADEME, avait enregistré près de 600 PCET en 2015, répartis dans l’ensemble du territoire national, engageant 30 millions d’habitants, soit près de la moitié de la population française.
2.3. Les PCAET
Depuis 2015, avec la loi sur la « transition énergétique pour la croissance verte », les PCET sont remplacés par les PCAET (Plans Climat Air Énergie Territoriaux, aussi appelés PCET de 2ème génération). Ils doivent être élaborés et mis en œuvre par des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de plus de 20 000 habitants, ainsi que par la métropole de Lyon, jusqu’en décembre 2018, pour une durée de 6 ans. L’enjeu air (lutte contre la pollution de l’air) a été ajouté aux enjeux climat et énergie. Les collectivités territoriales sont renforcées dans leur rôle d’orchestration et d’impulsion des politiques climatiques locales. Les PCET, devenus PCAET, sont généralisés depuis la fin des années 2010 en tant qu’outils de lutte contre les changements climatiques dans une optique de développement durable, à l’échelle des territoires (communes, communautés de communes, villes, métropoles, régions).
Les actions envisagées sont structurées essentiellement sur deux leviers :
- l’atténuation des changements climatiques (actions d’efficacité énergétique, de développement des énergies renouvelables, de recyclage des déchets, politiques de transport et de mobilité, etc.)
- l’adaptation aux changements climatiques (actions pour réduire la vulnérabilité du territoire et pour accroitre sa résilience, ce qui suppose l’intégration des changements climatiques dans l’urbanisme, l’aménagement du territoire, le développement local, etc.).
Les PCAET structurent et rendent visibles les actions des collectivités territoriales et des acteurs associés (entreprises, agriculteurs, citoyens, etc.). Ils fixent les objectifs énergie-air-climat du territoire et planifient l’atteinte de ces objectifs dans le temps et dans l’espace. Les objectifs nationaux actualisés (réduire les émissions de 40% à l’horizon 2030 par rapport à 1990, porter à 33% la part des énergies renouvelables dans le mix énergétique à l’horizon 2030, etc.) sont généralement déclinés au niveau local à travers les PCAET.
Les actions planifiées dans les PCAET doivent être en phase avec un diagnostic qui quantifie :
- les émissions de gaz à effet de serre du territoire,
- les émissions de substances polluant l’air,
- les consommations énergétiques du territoire,
- les réseaux de distribution de l’énergie dans le territoire,
- les énergies renouvelables produites dans le territoire,
- la vulnérabilité du territoire face aux changements climatiques.
Au regard de ce diagnostic, des objectifs sont fixés et assignés aux actions envisagées. La séquestration ou le stockage du carbone, via la gestion des forêts et des sols (agroécologie, agroforesterie) constitue un levier d’actions de plus en plus envisagé par les collectivités territoriales, dans la perspective de la neutralité carbone (faire en sorte que les émissions du territoire ne soient pas supérieures aux émissions que le territoire peut stocker ou séquestrer).
L’observatoire des PCAET est une base de données qui répertorie les initiatives et les actions élaborées par les territoires pour lutter contre les changements climatiques. C’est une ressource importante pour le partage d’expériences et pour l’étude et le suivi de l’engagement des collectivités territoriales dans la lutte contre les changements climatiques. Près de 1000 PCAET sont répertoriés dans cette base de données. Elle constitue un panorama qui donne un aperçu du déploiement des politiques climat-air-énergie dans les territoires.
Source : site internet de l’observatoire des PCAET
2.4. Quelques exemples de PCAET dans des villes moyennes
Une étude récente a exploité la base
de données de l'Observatoire des PCAET pour identifier et analyser les PCEAT de villes moyennes : Besançon, Lorient et Nancy. Les contenus sont disponibles dans le tableau ci-dessous :
| EPCI | Document et date d'approbation |
Diagnostic | Label Cit'ergie niveau 2 : Engagement /Obtention |
Objectifs chiffrés |
Objectifs thématiques |
Actions |
|---|---|---|---|---|---|---|
| EPCI Grand Besançon |
PCAET 2012, révisé en 2015 |
Conso d'énergie = 4 700 GWh (0,02/hab) Émissions GES = 1 000 ktéqCO2 (0,005/hab) EnR = 12% de la consommation |
2007 2015 |
3x20% d'ici 2020, Facteur 4 d'ici 2050** Part EnR visée :
|
|
46 |
| Agglomération de Lorient |
PCET (inclus dans l'agenda 21) 2012 |
Conso d'énergie = 4 400 GWh (0,02/hab) Émissions GES = 1 000 ktéqCO2 (0,005/hab) EnR = 2,5% de la consommation |
2013 2015 |
-20% de GES d'ici 2020 pris à :
|
|
50 |
| EPCI Grand Nancy |
PCAET 2013 |
Conso d'énergie = 9 153 GWh (0,035/hab) Émissions GES = 2 147 ktéqCO2 (0,008/hab) EnR = 4% de la consommation |
2014 2016 |
3x20% d'ici 2020, Facteur 4 d'ici 2050 Effort 2008 > 2050 sur les GES pris à :
|
|
54 |
Les méthodes de diagnostic et le degré de précision des plans ne sont pas nécessairement homogènes.
** Chiffres correspondant aux engagements nationaux et européens. 3x20% : réduction de 20% des émissions de GES, amélioration de 20% de l’efficacité
énergétique, passage à 20% d'EnR à l’horizon 2020 ; Facteur 4 : division par 4 des émissions de GES en 2050 par rapport à 1990.
Une autre étude récente décrit le PCAET du Pays du Mans.
Cette étude a donné lieu à une planche publiée dans l’atlas social du Mans. Ce PCAET, faisant suite au PCET qui avait été élaboré pour la période 2014-2020, a été conçu
pour une mise en œuvre entre 2020 et 2026. Il comporte un éventail d’actions regroupées dans plusieurs axes thématiques :
- stockage carbone et biodiversité,
- filières énergétiques propres et renouvelables,
- mobilités durables,
- développement résidentiel sobre,
- tertiaire, entreprendre, produire et consommer
et dans un axe transversal listant les actions de pilotage pour faire vivre le PCAET.
Source : Bailly et Tsayem, 2023
Quelques autres exemples de
PCAET (présentation vidéo)
2.5. Bilans et perspectives
Des PCT aux PCET et aux PCAET, les collectivités territoriales sont progressivement devenues des acteurs majeurs de la lutte contre les changements climatiques en France. L’Etat leur a délégué des fonctions croissantes qui les placent au cœur des actions. L’expérience acquise par les collectivités territoriales, depuis l’émergence des premiers PCT jusqu’à l’avènement et la mise en œuvre des PCAET, est conséquente. L’observatoire des PCAET, à travers le nombre de collectivités territoriales engagées, révèle leur engouement et l’intérêt qu’elles expriment pour la lutte contre les changements climatiques. Il montre les disparités entre les régions et entre les collectivités territoriales, comme le révèle la distribution géographique du nombre de PCAET en France métropolitaine et dans la France de l’Outre-Mer. Une exploration de cette base de données montre que les actions les plus fréquemment envisagées portent sur les énergies, l’agriculture, l’alimentation et le développement économique.
La dynamique enclenchée par l’émergence des PCAET est appelée à irriguer d’autres outils élaborés et mis en œuvre par les collectivités territoriales, par exemple
- les Plans Locaux d’Urbanisme (PLU) et leur version intercommunale (PLUi),
- les Schémas de Cohérence Territoriale (SCoT), qui peuvent, depuis la modernisation intervenue en 2020, tenir lieu de PCAET en intégrant les enjeux Air-Energie-Climat (SCoT-AEC).
Bien que les PCAET constituent des avancées dans la lutte contre les changements climatiques à l’échelle des territoires locaux, leur élaboration et leur mise en œuvre font face à plusieurs difficultés. La réalisation des diagnostics concertés avec une
pluralité d’acteurs n’est pas aisée, tout comme la planification territoriale des actions dans de nombreux secteurs d’activités, prenant en compte la diversité des profils des habitants des territoires. Les études qui ont procédé à l’évaluation des
PCAET, peu nombreuses, montrent que les actions envisagées ne sont pas souvent bien articulées avec les diagnostics élaborés en amont. Les collectivités territoriales
ont hérité de nouvelles compétences nécessitant une expertise et des moyens financiers et logistiques qui ne sont pas complètement disponibles. L’essaimage et la diffusion des PCAET semblent se faire de manière non harmonisée à l’échelle nationale,
du fait de l’hétérogénéité des actions et des territoires. Comment agréger et fédérer les actions pour permettre, à l’échelle nationale, l’atteinte des objectifs souscrits par l’État ? La question de l’effectivité et de l’efficacité des actions
se pose également, car les actions envisagées ne sont pas toutes mises en œuvre et ne conduisent donc pas toujours aux résultats escomptés.
Un défi majeur porte sur les synergies entre la planification territoriale, la planification climat-air-énergie et la planification écologique ou environnementale, pour réussir à inscrire l’action climatique dans l’écosystème disparate des initiatives
et des actions climato-écologiques qui foisonnement dans les territoires (neutralité carbone, transition écologique, compensation carbone, résilience des territoires, zéro artificialisation nette, territoire engagé dans la transition écologique, etc.).
La question de la pérennisation ou de la perpétuation des PCEAT, et donc des actions mises en œuvre dans les territoires, se pose également, dans la mesure où les PCEAT sont prévus pour 6 ans, certes avec des actions à réaliser pour un horizon temporel allant généralement jusqu’en 2030. La question de la capacité à atteindre des objectifs aussi ambitieux dans des délais aussi courts doit sans doute être questionnée autant au niveau local que national pour juger de la sincérité de ces plans et des actions politiques censées les soutenir. Même si elles sont effectivement implémentées, les actions envisagées conduiront-elles aux changements structurels profonds nécessaires pour atténuer les changements climatiques et s’adapter à leurs effets ? Les questions posées dans ce bilan soulignent la nécessité d’études et de suivis analytiques de la mise en œuvre des PCAET.
3. Idées d'activités
- Naviguer sur le site internet de l’observatoire des plans climat air énergie pour être à jour de l’essaimage et de la diffusion des PCAET dans l’ensemble du territoire français
-
Récupérer le PCAET d’un
territoire de son choix pour le lire et résumer le diagnostic et les actions
climatiques envisagées. Les PCAET sont disponibles en général sur les sites
internet des collectivités territoriales. Ils sont aussi disponibles sur le site
de l’observatoire créé par l’ADEME.
4. Ressources complémentaires
Références bibliographiques / webographiques
Ouvrages
Bertrand F., Richard E., 2014. L’action des collectivités territoriales face au « problème climat » en France : une caractérisation par les politiques environnementales.
Articles
Arnaud de Sartre X., Baggioni V., Bouisset C., 2021. Potentialité et réalisations des politiques climatiques locales : vers l’institutionnalisation des plans climat territoriaux dans les villes moyennes françaises. Natures Sciences Sociétés, vol. 29, pages 23 à 35.
Bailly G., Tsayem Demaze M., 2023. Lutte contre les changements climatiques et intercommunalité : des délimitations en questions, in G. Bailly, A. Gasnier, S. Angonnet, Atlas Social du Mans [En ligne], eISSN : 2968-0247, mis à jour le : 22/11/2023, DOI : https://doi.org/10.48649/asdm.847.
Godinot S., 2011. Les plans climat énergie territoriaux : voies d’appropriation du facteur 4 par les collectivités et les acteurs locaux ? Développement Durable et Territoires, vol. 2, n°1.
Sites web
5. Crédits
Cette leçon fait partie du Socle commun de connaissances et de compétences transversales sur l'anthropocène (S3C), produit par la Fondation UVED et soutenu par le Ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche.
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Première édition : avril 2024