La taxe Pigouvienne

1. A propos de la séquence

2. De quoi s’agit-il ?

La taxe pigouvienne est introduite par Arthur Cecil Pigou dans son ouvrage The Economics of Welfare publié en 1920. 

Aussi appelée taxe carbone dans d’autres contextes, elle est basée sur le principe dit « pollueur-payeur » (PPP). Cette taxe ne vise pas a priori à augmenter les revenus de l’institution taxant la production, mais bien à changer les comportements des acteurs qui produisent des externalités négatives, par l’indication d’un « signal-prix » (prix servant de message au pollueur, l’incitant à abaisser son niveau de pollution).

2.1. La prise en charge de l’environnement dans la pensée économique

Ainsi, une entreprise chimique polluant une rivière se verrait payer une taxe spécifique du fait de cette pollution. La taxe pigouvienne n’est pas une taxe visant nécessairement à redistribuer les fonds aux populations touchés par cette pollution. Elle est d’abord un principe incitatif visant à changer les comportements des agents et à baisser la pollution émanant de l’entreprise qui pollue. Néanmoins, les fonds de la taxe peuvent ensuite être alloués au dédommagement des populations touchées, ou bien à une politique de dépollution de la rivière. Il s’agit de la première application du « principe pollueur-payeur » (PPP). 

Il reste à noter que la taxe pigouvienne s’inscrit dans le cadre général de l’économie néoclassique et de ses principes. On ne remet ici pas en cause :

• l’efficacité du marché en tant qu’institution régulatrice de l’économie, ou de la recherche d’un équilibre dit « de Pareto » qu’on considère être la meilleure situation d’un marché dit « en équilibre ». 
• le paradigme anthropocentré de l’économie néoclassique : le « bien-être social » (Social Welfare) recherché par Arthur C. Pigou ne s’applique qu’aux humains. Le coût non monétaire de la pollution dans une rivière pour les non-humains (animaux, végétaux) pouvant résulter à leur mort ou leur décroissance n’est pas pris en compte tant qu’il n’est pas mesuré à l’aune du bien-être des humains eux-mêmes.
• le choix de l’économie néoclassique de ne prendre en compte que les coûts monétaires, qui doivent dès lors être évalués.

2.2. Mécanismes et effets

La théorie du Social Welfare d’Arthur C. Pigou admet de nouveaux concepts économiques. Il induit ainsi une différence entre 

• le « produit marginal social net » (marginal social cost) considéré comme le coût, pour l’ensemble de la société, de la production d’une unité produite supplémentaire, et 
• le « produit marginal privé net » (marginal private cost), coût pour l’entreprise concernée (ou plusieurs entreprises à la fois) de la production d’une unité supplémentaire. 

Selon Pigou, le problème réside en ce que le produit marginal privé net est toujours inférieur au produit marginal social net. Il admet l’existence d’un coût qui doit être évalué : celui de l’externalité. C’est le coût marginal externe (marginal external cost). Dans l’exemple d’une entreprise chimique polluant une rivière, ce coût peut être évalué auprès de la population s’alimentant directement en eau potable, en la puisant dans cette rivière par exemple.

Ainsi, si le coût marginal de l’entreprise demeure inférieur au coût total pour la société, l’entreprise n’a aucune raison financière de lutter contre la pollution dans son processus de production. Pour Pigou, il est « nécessaire qu’une autorité plus vaste intervienne et s’attaque aux problèmes collectifs de la beauté, de l’air et de la lumière ». L’État doit donc intervenir car les victimes (ou bénéficiaires) de l'externalité sont exclus de l’échange et le marché à lui-seul ne peut réguler cette défaillance.

C’est alors que la taxe pigouvienne entre en jeu. Celle-ci doit égaler le coût marginal externe (marginal external cost) de l’entreprise à l’optimum (là où, sur un diagramme, quantité et prix se rejoignent). En d’autres termes, la taxe doit être égale au coût induit par l’externalité négative (le coût de la pollution déposée dans la rivière). Afin d’être efficace (Pareto efficient), cette taxe doit aussi être égale à la différence entre le produit marginal social net et le produit marginal privé net. Autrement dit, le coût de l’entreprise pour une unité de production supplémentaire doit également inclure le coût pour la société afin d’atteindre le bien-être social (Social Welfare) résultant d’une satisfaction (utilité) de tous les agents concernés par cette production. En intégrant le coût de l’externalité dans le coût de production de l’entreprise, Pigou considère que l’on peut atteindre un produit marginal social net cohérent, qui assure un Social Welfare. Le graphique ci-dessous complète ce raisonnement :

Source : Y. Le Bris, 2024

Sur le graphique ci-dessus, le coût marginal externe (représenté par la double-flèche) est intégré dans le produit total de l’entreprise (il est égal à la flèche simple partant du produit marginal privé net et allant vers le produit marginal social net). Ainsi, le coût de l’externalité est internalisé dans le produit marginal total de l’entreprise. Le produit marginal social net (PMS) résulte de l’addition du produit marginal privé net (PMP) et du coût marginal externe (CME) : PMS = PMP + CME.

Le problème d’une telle taxe est donc l’évaluation du coût réel de l’externalité, afin de connaître le niveau de la taxe elle-même. Dans le cas d’une usine produisant des gaz d’échappement dus à sa production, la taxe devrait être élevée au coût social de l’émission de ces gaz d’échappement. Néanmoins, le terme de « taxe pigouvienne » est aujourd’hui utilisé pour toute taxe visant à corriger des externalités négatives (comme une taxe sur le charbon par exemple, alors même qu’une telle taxe aurait des effets périphériques sur l’ensemble de la production, que la taxe pigouvienne ne vise pas in principio). Une taxe pigouvienne peut créer une distorsion : en effet, une taxe peut avoir un effet sur le prix du bien taxé. La taxe peut ainsi soit augmenter le coût de production de l’entreprise si le bien est considéré comme peu élastique (lorsque la demande change peu en fonction du prix). Au contraire, le coût de la taxe sera répercuté sur les consommateurs si le bien concerné est élastique (lorsque le volume de ventes varie suite à la variation du prix). A noter qu’il n’existe pas de bien totalement élastique ou inélastique. Chaque bien sur le marché peut avoir une élasticité plus ou moins importante. La distribution du paiement de la taxe entre le consommateur et le producteur en résultant. Afin de mesurer la distorsion possible induite par l’arrivée d’une taxe, il faut, pour le régulateur, considérer l’ensemble du système de taxe concerné.

Ainsi, même si la question des ressources pour l’autorité régulatrice est secondaire dans la logique pigouvienne (la taxe servant avant tout à changer les comportements et non à dégager des ressources financières), celles-ci peuvent être utilisées à divers desseins. Dans un principe dit de « double-dividende », la taxe peut servir à baisser le niveau d’autres taxes, notamment sur le travail et le capital. Ainsi, la distorsion (vue précédemment) qui pourrait en être induite est effacée, tout en améliorant la qualité de l’environnement. Aussi, les ressources peuvent être utilisées afin de créer des subventions afin d’encourager de bonnes pratiques environnementales par exemple, ou bien financer un système de dépollution plus important encore.

2.3. Applications de la taxe pigouvienne

Le principe « pollueur-payeur » (PPP) ainsi que la taxe pigouvienne ont été adoptés dans le répertoire de l’OCDE en 1972. En France, l’article L110-1 II 3° du Code de l’environnement définit ce principe « selon lequel les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur ». Une taxe sur la consommation de tabac peut être considérée comme une taxe pigouvienne. Elle vise alors à désinciter la consommation d’un produit nocif par un signal-prix. Dans ce cas, l’externalité visée est une externalité de consommation et non de production.

2.4. Limites et critiques de la taxe pigouvienne

Comme dit précédemment, la taxe pigouvienne s’inscrit dans le paradigme de l’économie néoclassique, et ne remet pas en cause les principes fondateurs de ce courant de la pensée économique : 

• anthropocentrisme de la démarche économiste, 
• efficacité du marché en tant qu’institution s’auto-régulant, 
• recherche d’un équilibre de Pareto théorique, 
• prise en compte des coûts monétaires seulement, etc. 

La base de cette taxe repose également sur plusieurs principes théoriques (comme le principe d’équilibre du marché, d'égalisation des coûts de réduction du dommage avec le coût social) dont l’application réelle dépend d’autres facteurs que ceux seulement économiques.

Aussi, la taxe pigouvienne admet les externalités comme une simple « défaillance » de marché, un problème périphérique et mineur, qu’il s’agit seulement de réguler, sans pour autant remettre en question le système qui les crée. Pour l’économiste Karl William Kapp, la décharge des coûts sociaux induite par les externalités est un phénomène généralisé au sein de l’économie capitaliste, et est constitutive de l’économie néoclassique. 

Concernant la taxe pigouvienne elle-même, elle reste critiquée en tant que principe théorique. En effet, connaître précisément le coût social d’une externalité (infligé à un groupe d’agents ou à la société entière) est extrêmement difficile. Si des techniques d’évaluation des dommages environnementaux sont utilisées à ces fins, elles sont souvent critiquées pour minorer les coûts réels. En effet, elles respectent seulement un principe de relations mutuelles entre deux unités micro-économiques (une entreprise qui pollue face à un groupe de citoyens, par exemple) alors qu’un écosystème pollué ne réagit pas comme cette relation bilatérale. Ainsi, une externalité négative liée à la production d’une entreprise (la pollution d’une rivière par exemple) n’est pas considérée comme un problème systémique, mais attachée à une zone géographique et un temps donnés.

Ronald Coase, prix Nobel d’économie, critique la visée interventionniste de la théorie pigouvienne dans un de ses articles publiés en 1960, et considère au contraire que les agents directement concernés par l’externalité devraient négocier de façon privée. Ainsi, un groupe de citoyens touché par la pollution induite par la production d’une entreprise devrait pouvoir directement négocier le coût du préjudice avec l’entreprise, et être dédommagé. Ainsi, l’entreprise achèterait un « droit à polluer », et les citoyens pourraient jouir de l’argent résultant de ce droit qu’ils allouent. Ainsi selon Coase, l’allocation des droits de propriété (de pollution ici) peut être plus efficace dans des situations où les coûts de transaction sont inexistants. Il n’y a alors pas besoin d’instance régulatrice, et de taxe.

L’acceptation d’une taxe pigouvienne est également extrêmement importante dans la mesure de son efficacité. 

En Suède, l’élargissement de la taxe carbone aux carburants fossiles dans les années 1990 afin d’atteindre les objectifs climatiques a été accompagnée d’une réduction d’autres impôts, notamment sur le revenu, le capital et le travail (introduisant un double-dividende) ainsi qu’un élargissement de l’assiette de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et l’élimination de niches fiscales, avec une meilleure distribution des richesses. Un processus politique fort a également été mis en place. Le processus visant à l’augmenter est soumis à une consultation publique générale incluant les acteurs économiques et sociaux. Enfin, un État-providence fort, avec des services publics permettant de lutter efficacement contre les inégalités a permis une acceptation globale de la taxe lors de sa mise en place, et sa montée progressive au fil des années, permettant une baisse de 23% des rejets de CO2 entre 1990 et 2013.

D’autres exemples existent, tels que la Finlande et le Danemark dans les années 1990, la Slovénie (1997), l’Irlande (2010). En Colombie-britannique, au Canada, une taxe carbone a également été mise en place en 2008. Celle-ci ne vise pas à générer des revenus (revenue-neutral) et a été accompagnée de mesures compensatoires pour les ménages les plus modestes.

En France, l’absence de consultation publique avec les acteurs économiques et sociaux ainsi qu’avec la population sur l’écotaxe d’abord, puis de la taxe carbone prévue par la loi de finances de 2014 visant à lutter contre le changement climatique favorise l’incompréhension autour de cette taxe. Alors que le prix des carburants est particulièrement élevé, l’augmentation de cette taxe est prévue au 1er janvier 2019. Suite au mouvement des « Gilets jaunes », le gouvernement annule l’augmentation de cette taxe le 5 décembre 2018.

3. Ressources complémentaires

4. Crédits

Cette leçon fait partie du Socle commun de connaissances et de compétences transversales sur l'anthropocène (S3C), produit par la Fondation UVED et soutenu par le Ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche.

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Première édition :  juin 2024