Les principes de l'action internationale

Entre la fin des années 2000 et le début des années 2010, les États ont rencontré de nombreuses difficultés pour prolonger le protocole de Kyoto (dont la première phase d’application s’achevait en 2012), et/ou pour élaborer et adopter un nouveau traité international afin d’organiser les actions à déployer en vue de la lutte contre les changements climatiques au-delà de l’année 2012. Les États ne parvenaient pas à s'entendre compte tenu des intérêts économiques et sociaux divergents. L'absence de consensus a entrainé des lenteurs dans l'élaboration et l'adoption d'un nouvel accord. Les difficultés se sont traduites notamment par l’échec de la conférence de Copenhague en 2009 (COP 15). Cet échec s’explique par les divergences de vues entre les États, ainsi que par des maladresses dans les méthodes de négociations. Depuis cet échec, le principe des responsabilités communes mais différenciées a commencé à être assoupli. 

Un autre principe a alors émergé progressivement et a servi de base à l’organisation des politiques et des actions climatiques des États dans le cadre de la coopération internationale. C’est le principe des contributions nationales déterminées. Il a entériné un changement de paradigme par rapport à la période régie par le protocole de Kyoto : la fin de l’approche top down et la fin de la logique bipolaire selon laquelle seuls les pays développés (pays de l’annexe 1 de la convention) devaient respecter des engagements de réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre alors que les pays en développement, y compris les pays émergents, étaient exonérés de tout engagement chiffré de réduction de leurs émissions.

C’est ce principe de contributions nationales déterminées qui structure l’Accord de Paris, adopté en 2015, à l’issue de la COP 21, pour organiser la participation et l’implication des États, dans une perspective globale, à la lutte contre les changements climatiques à partir de 2020. En 2014, à l’issue de la COP 20 à Lima, il avait été demandé à chaque État d’élaborer ses prévisions de contributions déterminées au niveau national (Intended Nationally Determined Contribution). Chaque État, développé, en développement, ou émergent, devait élaborer et soumettre un document décrivant les engagements qu’il prend, ainsi que les actions qu’il envisage de mettre en œuvre pour lutter contre les changements climatiques. 

Après l’adoption de l’Accord de Paris, ces intentions sont devenues des contributions nationales annexées à cet Accord. L’objectif global des contributions agrégées est de contenir le réchauffement de la Terre entre 1,5 °C et 2 °C par rapport aux niveaux préindustriels. Les contributions nationales déterminées décrivent les actions d’atténuation et d’adaptation envisagées par chaque pays. Elles doivent être soumises/renouvelées/actualisées tous les cinq ans, avec des engagements plus élevés et des actions plus ambitieuses que précédemment. La quasi-totalité des États qui ont ratifié la convention climat ont élaboré et soumis leurs contributions nationales déterminées. Elles sont disponibles dans un répertoire en ligne géré par le secrétariat de la convention climat. Une synthèse récente récapitule ces contributions . Elle montre qu’une majorité d’États a actualisé, entre 2020 et 2021, leurs contributions nationales sans rehausser les engagements initiaux, qui sont alors plus faibles que les intentions affichées par ces États lors de l’Accord de Paris en 2015.

Source : United Nations Environment Programme, 2022

L’adoption et la mise en œuvre du principe des contributions nationales déterminées ne sont pas exemptes de critiques. Il s’agit d’une démarche volontaire de la part des États. Les années de référence et les périodes de mise en œuvre des actions énoncées sont disparates, ce qui ne facilite pas les comparaisons, la lisibilité et la synthèse des actions, celles-ci étant par ailleurs très diverses, entre l’atténuation, l’adaptation , la résilience, etc. La mise en œuvre de certains engagements et de certaines actions, notamment par des pays en développement, est conditionnée par la réception de financements internationaux. Les engagements pris et les actions envisagées demeurent en deçà de l’objectif de contenir le réchauffement de la Terre en deçà de 1,5°C. D’après les évaluations effectuées notamment par le Programme des Nations Unies pour l’Environnement (ou UNEP), même si tous les États respectent leurs engagements et réalisent les actions qu’ils ont envisagées dans leurs contributions nationales pour la période allant jusqu’en 2030, le réchauffement de la Terre sera de l’ordre de 2,8° C d’ici la fin du siècle. Compte tenu de l’insuffisance des contributions nationales déterminées, l'UNEP demande aux États d’engager des actions urgentes et transformatrices des systèmes économiques et sociaux à l’échelle du monde entier.